تدبير المراعي في السياسات العمومية المغربية : 2011-2026 من المركزية القانونية إلى أزمة الحكامة المحلية – مقاربة تحليلية مقارنة : اقليم سيدي إفني نموذجا.
تهدف هذه الورقة إلى تقييم أثر هذه السياسات الحكومية المتعاقبة على النسق العرفي المحلي، و ذلك من خلال دراسة حالة إقليم سيدي إفني كنموذج، و إجراء دراسة مقارنة موسعة مع نماذج إفريقية و آسيوية و أوروبية و كندية و أمريكو-لاتينية و أسترالية. و تخلص الورقة إلى أن القطع مع آليات الضبط العرفي دون بناء بدائل تشاركية قد أدى إلى تفاقم النزاعات و استنزاف الموارد، و تدعو إلى مراجعة تشريعية تدمج الحكامة المحلية في صلب السياسة الحكومية.
يشكل تدبير المراعي و الترحال الرعوي في المغرب خلال الفترة 2011-2026 مجالا للتقاطع بين مقتضيات دستور 2011 و بين النسق العرفي المحلي. ففي ظل التوجه نحو الجهوية المتقدمة، كان المنتظر أن يتم تقوية دور الجماعات المحلية في تدبير مجالها. غير أن صدور القانون رقم 13-113 و المرسوم التطبيقي رقم 2.18.131 سنة 2016 في عهد حكومة حزب العدالة و التنمية قد سار في اتجاه معاكس، إذ كرس منظومة وطنية موحدة تقوم على الترخيص الإداري و اللجان الجهوية المركزية. و استمر هذا التوجه مع حكومة حزب التجمع الوطني للأحرار 2021-2026 دون إدخال تعديلات جوهرية على فلسفة المركزة. تهدف هذه الورقة إلى تحليل هذا التحول في السياسة الحكومية، و تقييم آثاره الميدانية في إقليم سيدي إفني، مع إجراء دراسة مقارنة موسعة مع تجارب دولية.
1/ السياق التشريعي و السياسي 2011-2016 :
جاء دستور 2011 بمقتضيات جديدة تهدف إلى تكريس اللامركزية و الجهوية و المشاركة. و في هذا السياق كان من المفترض أن يتم تدبير الموارد الطبيعية بما فيها المراعي بشكل تشاركي مع الجماعات الترابية.
إلا أن الواقع التشريعي قبل 2016 كان لا يزال يعتمد على ثلاث ركائز:
*1. الظهير الشريف الصادر في 27 أبريل 1919 المتعلق بتنظيم الأملاك الجماعية :
يخضع تدبير الأراضي الجماعية و المراعي لسلطة وزارة الداخلية عبر مجالس النيابة عن الجماعات السلالية¹. و بذلك ظل قرار فتح المراعي أو منع الرعي بيد السلطة الإدارية المحلية و الوصاية على الأراضي الجماعية، دون اللجوء إلى ترخيص وطني موحد.
*2. غياب قانون وطني خاص بالترحال الرعوي : لم تنص التشريعات السابقة على مسطرة لرخصة الترحال أو على عقوبات محددة للدخول إلى المراعي دون إذن. كان التعامل يتم وفق الأعراف القبلية و اتفاقات حسن الجوار بين القبائل، و تحت إشراف السلطة المحلية التي تفصل في النزاعات عند نشوئها. و قد شكلت هذه الاتفاقات أساسا معترفا به في تدبير المصالح المشتركة، كما تجسد ذلك في اتفاقية أمزدوغ لسنة 1934 ، الموقعة بين شيوخ قبائل آيت باعمران و الدولة الإسبانية في تراب عاصمتها مدينة سيدي افني .
*3. تدبير المراعي داخل المجال الغابوي : خضعت المراعي الكائنة داخل المجال الغابوي لمقتضيات ظهير 20 يوليوز 1917 المتعلق بالمحافظة على الغابات و استغلالها، الذي يحظر الرعي إلا بمقتضى ترخيص صادر عن مصلحة المياه و الغابات³. أما المراعي الواقعة خارج المجال الغابوي، و في مقدمتها أراضي الجموع و الأراضي البورية، فظلت خاضعة للاستعمال التقليدي وفق المواسم و اتفاقات محلية.
2/ سياسة حكومة العدالة و التنمية 2016-2021 و سياسة حكومة التجمع الوطني للأحرار 2021-2026: استمرار المركزة :
مثل صدور القانون رقم 13-113 و المرسوم رقم 2.18.131 سنة 2016 تحولا مركزيا في السياسة الحكومية. فقد انتقلت حكومة حزب العدالة و التنمية من منطق التدبير العرفي إلى منطق التدبير الإداري الموحد.
*1. فلسفة القانون و أهدافه المعلنة :
بررت الحكومة هذا التوجه بضرورة تنظيم الترحال و حماية الموارد الطبيعية، و ضمان السلم الاجتماعي عبر توحيد المساطر وطنيا.
*2. الآليات الجديدة : أحدث القانون لجانا جهوية للترحال يرأسها الوالي، و ربط دخول القطعان بالترخيص المسبق، و نص على عقوبات زجرية. و بذلك تم سحب سلطة الضبط من الفاعلين المحليين و تمركزها في يد الإدارة المركزية و ممثليها الجهويين.
*3. استمرار النهج مع حكومة 2021-2026 : لم تقدم حكومة حزب التجمع الوطني للأحرار أي مراجعة جوهرية للقانون 13-113. و استمر العمل بنفس المنظومة المركزية رغم تصاعد الاحتجاجات الميدانية و الدعوات إلى إشراك المنتخبين المحليين، مما عمق فجوة الثقة بين الدولة و الساكنة المحلية.
3/ نجاعة التدبير العرفي المحلي في إقليم سيدي إفني قبل 2016 و حدود السياسة الجديدة*
قام التدبير العرفي في إقليم سيدي إفني على منظومة متكاملة من القواعد غير المكتوبة التي ضمنت لقرون الاستقرار الاجتماعي و البيئي للمجال. و قد ارتكزت هذه المنظومة على أربع دعائم أساسية.
الدعامة الأولى هي الضبط الزمني و المكاني للحركة الرعوية. فقد كانت الأعراف القبلية تحدد بدقة مواسم دخول الرعاة الرحل إلى الإقليم و مساراتهم و مدة إقامتهم. و كان يمنع الدخول قبل نضج المحاصيل و جنيها، و يتم إغلاق المجال بعد ذلك وفق تاريخ متفق عليه بين ممثلي القبائل المستقبلة و القبائل الوافدة.
الدعامة الثانية هي حفظ حقوق الفلاحين المستقرين. فقد وضعت الأعراف خطوطا فاصلة بين المجال الفلاحي و مجال الرعي، و حددت أعداد الماشية المسموح بها، و ألزمت الرعاة بتعويض أي ضرر يلحق بالمحاصيل أو بأشجار الأركان أو بجنانات الصبار. و بذلك تحقق توازن دقيق بين النشاط الفلاحي المستقر و النشاط الرعوي المتنقل.
الدعامة الثالثة هي آليات حل النزاعات التوافقية. عند وقوع أي تجاوز كان يتم اللجوء إلى “أمناء القبيلة” و “شيوخ الجماعة” للفصل في النزاع بعيدا عن المحاكم. و كانت الأحكام العرفية سريعة و ملزمة و تقوم على مبدأ جبر الضرر و إعادة الحقوق، مما قلل من تكلفة التقاضي و من تراكم العداوات.
الدعامة الرابعة هي البعد البيئي. فقد فرضت الأعراف فترات راحة للأراضي حتى تستعيد عافيتها، و منعت الرعي الجائر في المناطق الهشة. و بذلك مكن هذا النسق عبر قرون من الحفاظ على التوازن البيئي و الاجتماعي، و من تنظيم العلاقة بين الفلاحة المستقرة و الترحال الرعوي دون الإخلال بسيادة الجماعات المحلية على مجالها.
4/ آثار السياسات الحكومية 2016-2026 في إقليم سيدي إفني :
تجدر الإشارة ابتداء، و باختصار، إلى أن إقليم آيت باعمران بسيدي إفني كان مستثنى قانونيا و مجاليا من تطبيق ترسانة القوانين الاستعمارية ذات الصلة بالنفوذ الفرنسي، و ذلك لانتفاء السيادة الإدارية و العسكرية الفرنسية الفعلية على الإقليم. و يشكل هذا الموضوع مدخلا لدراسة مستقلة سيتم إفرادها بمقال لاحق.
أظهرت الوقائع الميدانية خلال ولايتي حكومة العدالة و التنمية و حكومة التجمع الوطني للأحرار محدودية المنظومة المركزية و آثارها السلبية:
*1. تفكيك آليات الضبط المحلي : أضعفت المنظومة الجديدة سلطة الأعراف القبلية في ضبط الدخول إلى المراعي، و سمحت بدخول فاعلين لا يخضعون لضوابط اجتماعية محلية، و تحرك قطعان كبيرة تستبيح الأراضي دون مراعاة للمواسم المتفق عليها.
*2. آثار مباشرة على الموارد و الفلاحة :
- إتلاف المحاصيل الزراعية و أشجار الأركان و جنانات الصبار بفعل الضغط الرعوي الكثيف.
- تراجع المردودية الفلاحية و استنزاف الغطاء النباتي الذي يشكل موردا أساسيا لاستقرار الفلاحين.
- نشوء توترات أمنية و وقوع مواجهات بين الرعاة الرحل و السكان المحليين و أعوان السلطة في عدد من المداشر و الدواوير.
*3. ردود فعل الساكنة و استمرار التدخل الأمني :
نظم سكان الإقليم عدة وقفات احتجاجية أمام العمالة و المقرات الإدارية للمطالبة بحمايتهم من الاعتداءات على الممتلكات. و في المقابل اضطرت السلطات المحلية، و منها قيادة تيوغزة، إلى تنفيذ حملات ميدانية للتصدي للرعي غير القانوني، تمنح مهلا للمغادرة، و تلجأ عند عدم الامتثال إلى حجز المواشي و الخيام. و يعد هذا اللجوء إلى التدخل الميداني مؤشرا على عجز السياسة الحكومية عن تحقيق الضبط المطلوب.
5/ دراسة مقارنة موسعة لتجارب تدبير المراعي دوليا :
تؤكد التجارب الدولية أنجع نماذج تدبير المراعي هي التي تجمع بين الإطار القانوني الوطني و الاعتراف بسلطة الأعراف المحلية.
*1. النموذج الإفريقي :
في إثيوبيا و النيجر و مالي تعتمد الدولة على “الحكامة الرعوية التقليدية”. حيث تسند سلطة ضبط المراعي و مسارات الترحال إلى زعماء القبائل و مجالس الشيوخ. و يتم توثيق الاتفاقات العرفية قانونيا، مما أثبت فعاليته في تقليص النزاعات بين الرعاة و المزارعين .
*2. النموذج الآسيوي :
في منغوليا و الهند، يعترف القانون بالحقوق العرفية للمجتمعات الرعوية في استخدام المراعي الجماعية. و تقوم الدولة بدعم “لجان مستخدمي المراعي” المنتخبة محليا التي تضع خطط الرعي و تراقب تطبيقها، مع احتفاظ الدولة بدور التنظيم و التحكيم.
*3. النموذج الأوروبي :
في إسبانيا و فرنسا يتم تدبير المراعي الجبلية عبر “الجماعات الرعوية” و “النقابات الرعوية” التي تملك شخصية معنوية. و تعقد هذه الجماعات اتفاقات مع الدولة و الجهات لتحديد فترات الرعي و أعداد الماشية، مع دعم مالي مقابل الحفاظ على التنوع البيولوجي.
*4. النموذج الكندي :
في مقاطعات ألبرتا و ساسكاتشوان تقوم السياسة على اتفاقات تعاون مع الجماعات الأصلية First Nations. إذ لا يتم تدبير المراعي في أراضيها التقليدية إلا بالتشاور مع مجالسها، و يعترف القانون الكندي بسلطة الأعراف الأصلية في تحديد مواسم الرعي و أعداد الماشية⁶⁷.
*5. النموذج الأمريكي اللاتيني :
في الأرجنتين و شيلي و البيرو يعترف القانون بمناطق الرعي التقليدية لشعوب المابوتشي و الأيمارا. و تدعم الدولة هذه المناطق بعقود تعاون و تمويل دون إلغاء سلطة الشيوخ المحليين في تنظيم الدخول إلى المراعي و حل النزاعات⁸⁹.
*6. النموذج الأسترالي :
في أستراليا يتم تدبير أراضي الرعي الشاسعة عبر “عقود إيجار رعوية” طويلة الأمد تمنحها الدولة للرعاة، مقابل التزامات بيئية صارمة. كما يتم إشراك مجالس السكان الأصليين Aboriginal Land Councils في تدبير المراعي الواقعة في أراضيهم التقليدية.
توصيات للسياسة العمومية 2026 :
تبين المعطيات الميدانية من إقليم سيدي إفني أن السياسات الحكومية منذ 2016 لم تحقق الضبط المنشود، بل أدت إلى تفكيك آليات الضبط العرفي، و ترتبت عنها أضرار على المحاصيل الزراعية و أشجار الأرگان و تصاعد في التوترات الاجتماعية.
و عليه، فإن أي مراجعة مستقبلية للسياسة الحكومية لتدبير المراعي و الترحال الرعوي يقتضي ما يلي:
- تعديل القانون 13-113 للاعتراف القانوني الصريح بالدور التدبيري للجماعات المحلية و الأعراف القبلية.
- إشراك ممثلي القبائل و مجالس الجماعات السلالية في اللجان الجهوية للترحال الرعوي بصفة تقريرية لا استشارية.
- الانتقال من منطق المركزة إلى منطق التعاقد بين الدولة و الجماعات المحلية بما ينسجم مع روح الجهوية المتقدمة التي جاء بها دستور 2011 و مع التجارب المقارنة الناجحة.
قائمة بالمصادر و المراجع و الروابط الإلكترونية:
¹ الظهير الشريف الصادر في 27 أبريل 1919 المتعلق بتنظيم الأملاك الجماعية، كما تم تعديله و تتميمه.
² اتفاقية أمزدوغ الموقعة بين الباعمرانيين و الدولة الإسبانية، 1934.
³ الظهير الشريف الصادر في 20 يوليوز 1917 المتعلق بالمحافظة على الغابات و استغلالها.
⁴ FAO, Gouvernance pastorale au Sahel et en Afrique de l’Ouest, Rapport 2019.
⁵ ICARDA, Les systèmes traditionnels de gestion des parcours en Éthiopie, Études et Documents, 2017.
⁶ Gouvernement de l’Alberta, Cadre de collaboration avec les Premières Nations pour la gestion des terres de pâturage, 2018.
⁷ Conseil canadien de gestion des parcours, Guide des pratiques durables de pâturage sur les terres autochtones, 2020.
⁸ Institut des Études Andines IAI, Les droits des peuples Mapuche au pâturage traditionnel en Argentine et au Chili, 2016.
⁹ CEPAL, Développement durable et terres des peuples autochtones en Patagonie, 2019.
1. النموذج الإفريقي
بالعربية:
منظمة الأغذية و الزراعة للأمم المتحدة FAO. الحكامة الرعوية في منطقة الساحل و غرب إفريقيا: دليل للممارسات الجيدة. روما: FAO، 2019.
المركز الدولي للبحوث الزراعية في المناطق الجافة ICARDA. النظم التقليدية لإدارة المراعي و حل النزاعات في إثيوبيا. تقرير رقم 45. عمان: ICARDA، 2017.
الهيئة الحكومية للتنمية في شرق إفريقيا IGAD. بروتوكول التنقل الحر للماشية و تسهيل التجارة عبر الحدود في منطقة القرن الإفريقي. جيبوتي: IGAD، 2012.
بالفرنسية:
FAO. Gouvernance pastorale au Sahel et en Afrique de l’Ouest: Guide des bonnes pratiques. Rome: FAO, 2019.
CILSS. Charte pastorale régionale du Sahel. Ouagadougou: CILSS, 1998.
الرابط الإلكتروني:
https://www.fao.org/3/ca5221fr/ca5221fr.pdf
https://www.fao.org/pastoralism
الروابط الإلكترونية للدراسة المقارنة :
- النموذج الآسيوي
بالعربية:
البنك الدولي. إدارة المراعي في منغوليا: من الجماعية إلى اللامركزية المجتمعية. تقرير رقم 88492-MN. واشنطن: البنك الدولي، 2014.
برنامج الأمم المتحدة الإنمائي UNDP. الحكامة المجتمعية للموارد الطبيعية في الهند: حالة لجان مستخدمي المراعي. نيودلهي: UNDP، 2016.
بالإنجليزية مترجم للعربية:
منظمة الأغذية و الزراعة. إدارة المراعي في منغوليا: الإدارة المجتمعية للمراعي. روما: FAO، 2015.
الاتحاد الدولي لحفظ الطبيعة IUCN. الرعوية في آسيا: السياسات و الممارسات و التحديات. جلاند: IUCN، 2018.
الرابط الإلكتروني:
https://www.iucn.org/resources/issues-brief/pastoralism
*3. النموذج الأوروبي
بالعربية:
الاتحاد الأوروبي. السياسة الزراعية المشتركة و تدبير المراعي الدائمة في الاتحاد الأوروبي. بروكسل: المفوضية الأوروبية، 2021.
بالفرنسية:
Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire, France. Gestion des estives et des alpages: Rôle des Groupements Pastoraux. Paris: MASA, 2020.
بالإسبانية مترجم للفرنسية:
Gouvernement d’Espagne, Ministère de l’Agriculture. Loi sur les forêts et l’exploitation pastorale dans les zones de montagne. Madrid: MAPA, 2015.
الرابط الإلكتروني:
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy_fr
*4. النموذج الكندي
بالعربية:
المجلس الكندي لإدارة المراعي Canadian Rangeland Management Council. دليل الممارسات المستدامة للرعي في أراضي السكان الأصليين. كالغاري: CRMC، 2020.
بالفرنسية:
Gouvernement de l’Alberta, Ministère de l’Agriculture et des Forêts. Cadre de collaboration avec les Premières Nations pour la gestion des terres de pâturage. Edmonton: Gouvernement de l’Alberta, 2018.
Gouvernement du Canada. Loi sur les Indiens et gestion des terres de réserve. Ottawa: Relations Couronne-Autochtones, 2019.
الرابط الإلكتروني:
https://www.alberta.ca/grazing-and-range-management.aspx
*5. النموذج الأمريكي اللاتيني
بالعربية:
لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية لأمريكا اللاتينية و منطقة الكاريبي ECLAC. التنمية المستدامة و أراضي الشعوب الأصلية في باتاغونيا. سانتياغو: ECLAC، 2019.
معهد الدراسات الأندينية IAI. حقوق شعوب المابوتشي و الأيمارا في الرعي التقليدي بالأرجنتين و شيلي و البيرو. بوينس آيرس: IAI، 2016.
بالفرنسية:
Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine IHEAL. Peuples autochtones et gestion des territoires pastoraux en Amérique du Sud. Paris: IHEAL, 2017.
بالإسبانية مترجم للفرنسية:
Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture. Élevage et peuples autochtones en Amérique Latine. Santiago: FAO, 2018.
الرابط الإلكتروني:
https://www.cepal.org/fr/publications
*6. النموذج الأسترالي
بالعربية:
حكومة أستراليا، وزارة الزراعة و الموارد المائية. نظام عقود الإيجار الرعوية و الإدارة المستدامة للمراعي. كانبرا: DAWR، 2017.
بالإنجليزية مترجم للعربية:
الحكومة الأسترالية. الرعي المستدام في عقود الإيجار الرعوية: المبادئ الوطنية. كانبرا: وزارة الزراعة و المياه و البيئة، 2019.
المجلس الوطني لحقوق ملكية السكان الأصليين. دور مجالس أراضي السكان الأصليين في إدارة المراعي. كانبرا: NNTC، 2020.
الرابط الإلكتروني:
https://www.agriculture.gov.au/agriculture-land/rangelands
